Ignacio Finot
Andrea Repetto
Investigadores CPL
En abril recién pasado comenzó la implementación de la Ley 21.015 sobre Inclusión Laboral de Personas con Discapacidad, también llamada “Ley de Inclusión Laboral”. La ley, aprobada en mayo de 2017 y promulgada un mes después, es el resultado de un largo proceso que comenzó con una moción presentada por un grupo de 15 diputados de todas las bancadas en el año 2010.
El objetivo principal de la ley es facilitar y promover la incorporación de personas en situación de discapacidad al mercado laboral. La ley y sus reglamentos tienen por objeto central ampliar las oportunidades laborales de quienes tienen alguna discapacidad tanto para su contratación en el sector público como en el sector privado. Desde el punto de los empleadores, la normativa busca promover una cultura más inclusiva, que favorezca la diversidad.
El aspecto central de la ley es el establecimiento de una cuota mínima de contratación obligatoria de personas con discapacidad y/o asignatarias de pensión de invalidez igual al 1% del total de trabajadores en empresas privadas de 100 o más trabajadores. En el caso del sector público, además de aplicarse la cuota del 1% para organismos con 100 o más funcionarios, se debe favorecer la selección de personas en condición de discapacidad en caso de competir con otros de igual mérito. En el caso de las Fuerzas Armadas y Gendarmería, la norma se debe cumplir solo en función de su personal civil.
Para efectos de esta norma, una persona tiene una discapacidad de acuerdo a la definición contenida en el artículo quinto de Ley 20.422 sobre Igualdad de Oportunidades e Inclusión Social de Personas con Discapacidad. De acuerdo al artículo, una “persona con discapacidad es aquella que teniendo una o más deficiencias físicas, mentales, sea por causa psíquica o intelectual, o sensoriales, de carácter temporal o permanente, al interactuar con diversas barreras presentes en el entorno, ve impedida o restringida su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.” El artículo 13 de la misma ley indica que es la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) la institución encargada de calificar y certificar la discapacidad.
Por su parte, una persona asignataria de pensión de invalidez es un persona cuya edad es temprana para obtener una pensión de vejez, pero que recibe una pensión debido a una enfermedad, accidente o debilitamiento de sus fuerzas físicas o intelectuales que significan una disminución permanente de su capacidad de trabajo. Para efectos de la ley, la pensión puede provenir de cualquier sistema previsional.
La Ley de Inclusión Laboral establece también que aquellas empresas privadas que por razones fundadas no puedan cumplir con la cuota deberán celebrar contratos con empresas que contraten a personas con discapacidad o deberán efectuar donaciones a instituciones cuyo objetivo sea la inclusión laboral de personas con discapacidad. La norma entiende como razones fundadas cuando la imposibilidad de cumplir con la cuota se deriva de la naturaleza de la empresa o cuando no hay personas interesadas en las ofertas de trabajo que ella haya realizado. En el caso del sector público, se agrega como condición de excepción el que no haya disponibilidad de cupos. Tanto las donaciones como los contratos celebrados con otras empresas tienen como piso mínimo el equivalente a 24 ingresos mínimos.
Asimismo, la nueva regulación prohíbe cualquier discriminación arbitraria hacia personas con discapacidad. Por último, establece en 26 años la edad límite para suscribir contratos de aprendizaje con personas con discapacidad. Por medio de estos contratos, los empleadores imparten conocimientos y habilidades de un oficio calificado a un trabajador –el aprendiz– quien además percibe una remuneración. Cuando se trata de trabajadores sin discapacidad, el Código Laboral limita estos contratos a trabajadores menores de veintiún años.
La ley estableció una gradualidad para la implementación por parte de los empleadores: las empresas con menos de 200 trabajadores tienen el plazo de un año para cumplir con las obligaciones de la ley. Además, durante los primeros dos años de implementación, las empresas podrán cumplir con la cuota o con las alternativas de contrato o donación sin necesidad de tener una razón fundada para ello.
Finalmente, el cumplimiento de la obligación será fiscalizado por la Dirección del Trabajo. Las sanciones por incumplimiento pueden alcanzar las 60 UTM (unos 2 millones de pesos hoy).
En este artículo analizamos qué significa la cuota del 1% en términos del potencial de contratación de personas con discapacidad. En la sección que sigue utilizamos información proveniente de la base de datos del seguro de cesantía para estimar el número de puestos de trabajo que el mercado laboral debiese acomodar para contratar a estos trabajadores. En la tercera sección revisamos la participación laboral y el empleo de las personas con discapacidad en Chile, de acuerdo a los datos recogidos por la Encuesta Nacional de Discapacidad 2015. La sección final concluye.
La demanda: ¿cuántos puestos significa la cuota del 1%?
¿Cuántos empleos generará esta normativa? La pregunta no es fácil de responder en parte porque no es trivial determinar cómo responderán las empresas a estas obligaciones. Por un lado, está la obligación de cumplir con la cuota, pero por la otra está la posibilidad legal de eximirse. En un caso extremo, las empresas podrían mantener su contratación por debajo del requisito de 100 empleados para eludir la norma. Asimismo, las empresas pueden dejar de contratar a otros trabajadores en vez de expandir su empleo generando puestos nuevos; esto es, pueden sustituir trabajadores sin discapacidad por trabajadores con discapacidad. También es relevante considerar que algunas empresas afectas ya contratan a personas en situación de discapacidad y por tanto han cumplido con parte del requerimiento legal. En plazos más largos, es también posible que otras empresas de tamaños menores se sumen voluntariamente a la contratación de trabajadores con discapacidad si la experiencia de las empresas más grandes, obligadas por ley, es positiva.
En otras palabras, cada empresa, obligada o no por la ley, puede responder de manera diversa al establecimiento de la norma, tanto en el corto como en el largo plazo. Estas respuestas conductuales son difíciles de estimar hoy, pues para responderlas no se cuenta con la información necesaria.
Lo mismo sucede por el lado de los trabajadores: si las empresas no ofrecen condiciones laborales suficientemente atractivas (remuneración, horarios, acondicionamiento razonable para su respectiva discapacidad, entre otros), entonces las vacantes que abran las empresas no se llenarán.
Dado eso, esta sección realiza un ejercicio muy sencillo de estimación: sobre la base de los datos administrativos del Seguro de Cesantía, nos preguntamos lo siguiente: dado el nivel de empleo actual en la economía chilena, ¿qué número de puestos de trabajo ocupados cumpliría hoy con la cuota exigida por ley? Ello requiere estimar cuántas empresas hoy contratan a más de 100 personas, y cuál es la dotación que ellas tienen en el agregado.
Los datos disponibles –conseguidos a través del Portal de Transparencia— provienen de los datos administrativos del seguro de cesantía para septiembre de 2017. La información provista (no completamente desagregada, lamentablemente) permite estimar cuántos trabajadores hay en cada empresa según su tamaño y, por tanto, determinar cuántas deben cumplir con la Ley de Inclusión.
Dada la regulación del seguro, los datos disponibles incluyen a todos los trabajadores formales mayores de 18 años, que trabajan como dependientes en el sector privado. Ello excluye a los trabajadores en el sector público, a las Fuerzas Armadas. También excluye a los trabajadores de casa particular que están regulados por un sistema de seguro de desempleo distinto. Por ello, nuestra estimación se limita a las ofertas laborales que pueden hacer las empresas en el sector privado.
De acuerdo a la información obtenida, en septiembre de 2017 había un total de 335.762 empresas cotizando a nombre de sus trabajadores en el seguro. De ese total, la gran mayoría no cumple con el requisito de contratar a 100 o más trabajadores. En efecto, el 98% de las empresas que cotizan en el seguro de cesantía presentan cotizaciones por 99 trabajadores o menos. Esto es, 6.085 empresas estarían obligadas por la Ley de Inclusión, mientras que 329.677 estarían eximidas.
Considerando que la ley entra en vigencia con gradualidad, comenzando por aquellas empresas con más de 200 trabajadores, entonces la ley hoy aplicaría a solo 2.966 empresas. En un año más, 3.119 adicionales estarían afectas. El Gráfico a continuación muestra el número de empresas obligadas por ley (hoy o en el futuro) a cumplir con la cuota del 1% de acuerdo al número de trabajadores contratados.
La información obtenida permite, por su parte, estimar de manera gruesa cuántos trabajadores contratan las empresas cubiertas y, por tanto, cuántos trabajadores significan la cuota del 1%. En total, las empresas que contratan a 100 o más trabajadores cotizan por cerca de 2 millones 600 mil trabajadores. Esto es, ellas deben contratar a un total cercano a las 26 mil personas con discapacidad para cumplir la ley. El gráfico a continuación muestra la estimación de cupos laborales que deben ofrecer las empresas según su tamaño.
Si bien el número de empresas de mayor tamaño es menor –esto es, la mayor parte de las empresas afectas contrata de 100 a 199 trabajadores– las contrataciones deberán realizarse proporcionalmente por ellas dada su alta concentración en el empleo. El gráfico a continuación muestra la diferencia entre la distribución del número de empresas y de trabajadores que las contratan. En efecto, mientras las empresas que hoy contratan entre 100 y 199 trabajadores representan el 51% del total de empresas obligadas, los puestos de trabajo que deben dedicar a personas con discapacidad solo representan el 18% del total. En el extremo opuesto, las empresas con 2.000 o más trabajadores son apenas un 2% del total de empresas cubiertas por la Ley de Inclusión, pero su nivel de contratación hace que ellas deban cubrir el 26% del total de empleo para personas con discapacidad.
La oferta: trabajadores en situación de discapacidad
En el año 2015, el Ministerio de Desarrollo Social levantó la Segunda Encuesta Nacional de Discapacidad. El estudio representa un esfuerzo importante de caracterización y estimación de la prevalencia de la población mayor a los 18 años en situación de discapacidad y de acuerdo al grado de esa discapacidad (aun cuando la Ley 21.015 no hace distinciones por grado). El levantamiento se realizó entre julio y septiembre del 2015 y tiene representatividad nacional y regional.
El estudio define discapacidad en línea con el contenido del artículo quinto de Ley 20.422 sobre Igualdad de Oportunidades e Inclusión Social de Personas con Discapacidad. Para ello, utiliza dos índices: uno basado en la capacidad y el otro en el desempeño. El primer índice mide el funcionamiento máximo que puede alcanzar una persona según su condición de salud. El segundo mide cómo funcionan los individuos en el contexto en que se mueven, incluyendo los apoyos con los que cuentan (técnicos, tecnológicos y humanos) además de factores del ambiente, como barreras y facilitadores.
Del estudio se desprende que aproximadamente 2,6 millones de personas mayores de 18 años están en situación de discapacidad en Chile, esto es, un 20% de la población adulta. De ese 20% casi un 60% está en una situación de discapacidad leve o moderada, mientras que el resto tiene una discapacidad severa. El gráfico a continuación presenta la situación de los individuos de acuerdo a si tienen alguna discapacidad y en qué grado, en caso de tenerla.
Una fracción relevante de las personas con discapacidad ya está inserta en el mercado laboral. En efecto, un 39% de este grupo de individuos trabaja en forma remunerada y un 3,6% busca activamente un empleo. El gráfico que sigue presenta la situación ocupacional de las personas en situación de discapacidad. Como es de esperarse, la tasa de participación se correlaciona con la discapacidad, así como también la tasa de empleo: las personas sin discapacidad participan más y tienen una mayor probabilidad de estar empleadas. Por su parte, las tasas de desempleo son más bajas entre quienes tienen una discapacidad severa, pero ello es fruto de una menor participación laboral, no de un mayor nivel de empleo.
Finalmente, los salarios a los que acceden las personas ocupadas también se relacionan con su situación de discapacidad (gráfico a continuación). Ello puede deberse a quienes están en situación de discapacidad tendrían menores oportunidades laborales, algo que la Ley de Inclusión busca abordar. También puede deberse a otras “desventajas” con las que ingresan al mercado laboral como un menor nivel educacional así como menores oportunidades para adquirir experiencia. En efecto, las personas sin discapacidad encuestadas por el Estudio Nacional de la Discapacidad en promedio han alcanzado 11,6 años de escolaridad. En cambio, las personas con discapacidad leve a moderada han obtenido 9,6 años de educación, mientras que quienes presentan discapacidad severa solo han completa 7,1 años en promedio.
¿Cómo se comparan los 26 mil nuevos puestos de trabajo que se podrían crear con la Ley con la potencial oferta de trabajo? Suponiendo que la situación descrita por la Encuesta es la actual, esto es, que las personas no cambian su comportamiento y que quienes están trabajando no lo hacen en empresas afectas por la ley, habría al menos 92 mil personas que son potenciales beneficiarias pues buscan empleo y están disponibles para trabajar. Este es un grupo pequeño del total con posibilidades de emplearse. En efecto, de las más de 2 millones 600 mil personas adultas con discapacidad, un millón 24 mil ya tiene un empleo. Del grupo restante, cerca de un millón 55 mil está en situación de dependencia (esto es, quienes tienen dificultades para realizar actividades básicas de la vida diaria y/o que requieren de ayuda para realizarlas). Descontando este grupo, cerca de 530 mil personas en situación de discapacidad podrían beneficiarse de la ley. Esta cifra supera con creces el potencial de creación de puestos de trabajo.
En conclusión
Esta nota ha realizado un ejercicio sencillo de oferta y demanda para poner en perspectiva la exigencia a las empresas de mayor tamaño de contratar a personas en situación de discapacidad. Si todos los puestos de trabajo asociados a la Ley de Inclusión son nuevos, el potencial de creación es de unos 26 mil empleos. Este número es menos del 30% de las personas en situación de discapacidad que están desempleadas.
En un caso extremo, sin embargo, si las personas en situación de discapacidad que están ya empleadas (sobre el millón de personas) son suficientes como para que las empresas afectas cumplan con la regulación, entonces es posible que no se generen nuevos puestos de trabajo ni nuevo empleo entre este grupo de trabajadores.
En cualquier caso, la ley representa un paso más para la generación de ambientes laborales más inclusivos. En el futuro se podrá hacer una evaluación exhaustiva del cumplimiento de sus objetivos. En el intertanto, se espera que las empresas vayan paulatinamente adoptando las condiciones físicas, tecnológicas y culturales para un proceso de integración sostenible.