Andrea Repetto
Guillermo Rojas
Investigadores CPL
En junio del año 2013, la anterior administración de Sebastián Piñera ingresó para su discusión a la Cámara de Diputados, un proyecto de ley que busca favorecer la empleabilidad de los jóvenes que estudian en la educación superior, iniciativa también conocida como el Estatuto Laboral para Jóvenes.
De acuerdo al mensaje de la iniciativa, el proyecto busca ampliar el Código del Trabajo creando un nuevo contrato especial que regule el empleo de los estudiantes de educación superior para facilitar la conciliación entre estudios y actividades laborales.
En términos generales, el proyecto establece una jornada más corta que la regular (30 versus 45 horas a la semana), con la posibilidad de discontinuarla durante el día y de pactar con anticipación distintas distribuciones. Al mismo tiempo, de acuerdo al proyecto, la remuneración del joven estudiante no hará que la familia pierda los beneficios de asignación familiar, y tampoco será considerada renta para efectos de políticas sociales que entregan beneficios en función de la vulnerabilidad del hogar, incluyendo los apoyos para financiamiento estudiantil. Asimismo, el joven podrá permanecer cubierto por el plan de salud de sus familias, sin tener que hacer cotizaciones propias.
Así, el objetivo del proyecto es favorecer el acceso de los jóvenes a empleos formales, por medio de condiciones laborales más acordes a su realidad de estudiantes, y evitando que las familias pierdan beneficios sociales debido a los ingresos que puedan generar los jóvenes en el mercado formal.
El proyecto de ley ha sido recientemente reimpulsado por la nueva administración, y ya fue revisado por la Cámara. Ahora se encuentra en la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado, en su segundo trámite constitucional, con urgencia simple.
En esta nota revisamos la problemática de la empleabilidad juvenil y qué políticas se han abordado en Chile y en otras economías para enfrentarla. ¿Por qué los jóvenes presentan tasas de desempleo sistemáticamente más altas que los adultos? ¿Se trata de un problema estructural? En ese caso, ¿qué programas y normativas permiten promover la empleabilidad en los jóvenes? La nota que acompaña a este artículo en este Boletín del Centro de Políticas Laborales, por su parte, muestra las estadísticas principales de la situación ocupacional de los jóvenes en Chile.
El problema del empleo juvenil
En las distintas economías del mundo y a lo largo del tiempo, sistemáticamente se observa que el desempleo juvenil es más alto que la media, y que los jóvenes muestran tasas de participación laboral reducidas. Chile no es una excepción en este aspecto. Los jóvenes enfrentan múltiples barreras en su ingreso al mercado laboral que se traducen en menores opciones de empleabilidad.
Un factor relevante es la percepción de los empleadores de que las habilidades cognitivas, técnicas y socioemocionales que entrega el sistema educacional no prepararía a los jóvenes de manera adecuada para el mercado laboral. Por ejemplo, la prueba PISA 2015 muestra que aproximadamente la mitad de los adolescentes chilenos no demuestra las competencias mínimas en matemáticas para su buen desempeño en la sociedad. En contraste, en los países de la OCDE, menos de un cuarto está en esta situación. Una consecuencia es que los empleadores indican tener dificultades para encontrar en los jóvenes las habilidades que demandan. En efecto, un estudio del BID (Bassi et al., 2012) estimó que más del 70% de los empleadores está en esa situación. Así, habría una desconexión entre lo que los estudiantes aprenden en el sistema educativo y las habilidades que el mundo laboral demanda.
Otro factor que dificulta la empleabilidad juvenil es la falta de experiencia. Por un lado, los empleadores tienen menor disposición a contratar trabajadores sin experiencia porque su productividad es incierta y no existen mecanismos para protegerse de esa incertidumbre. Por el otro, la falta de experiencia entre los jóvenes reduce la posibilidad de adquirir destrezas relevantes, expandir sus redes en el mercado laboral, conocer mejor sus habilidades y preferencias, y ajustar sus expectativas respecto de qué esperar de un empleo.
En adición, la situación desfavorable de los jóvenes puede deberse a que no tienen redes propias de empleo, en particular en el contexto de un sistema de intermediación laboral débil como el chileno. De acuerdo a la Encuesta del Consejo de Equidad elaborada el 2008, un 55% de los trabajadores dice haber conseguido su empleo a través de un amigo o de un familiar. Así, estar inserto en redes sociales en las que participan personas que ya están ocupadas, genera una ventaja en el acceso al empleo. Ello incidiría con mayor fuerza entre los jóvenes de hogares vulnerables.
Finalmente, y en la misma línea, la falta de información sobre ocupaciones disponibles, salarios potenciales y otros factores relevantes, dificulta la búsqueda de empleo por parte de los jóvenes.
Así, por una multiplicidad de motivos, los jóvenes tienden a participar con menor frecuencia en el mercado laboral, en parte debido a que perciben que hay pocas opciones de empleabilidad para ellos. Al mismo tiempo, muestran tasas de desempleo mayores y tienden a ocuparse en sectores informales y de menor productividad. Ello tiene consecuencias para su posterior vida laboral y, por tanto, para su bienestar y el de sus familias, pues las primeras experiencias laborales tienen efectos duraderos en las carreras de los trabajadores.
Políticas hacia el empleo juvenil
Diversas políticas se han diseñado e implementado en distintos países para levantar estas barreras. Chile también ha realizado progresos, pero aún hay espacio para avanzar. Por cierto, desde lo educativo, se ha expandido de manera importante los fondos dedicados al financiamiento del área, y se han introducido regulaciones para mejorar la cobertura y la calidad. Los rezagos en calidad, sin embargo, siguen siendo importantes y preocupantes, como sugieren los resultados de tests internacionales estandarizados como la prueba PISA que administra la OCDE. En efecto, en la prueba PISA del 2015, el 28% de los estudiantes de 15 años no alcanzó las competencias mínimas de lectura para su buen desempeño en la sociedad, comparado con un 20% en la OCDE. Los resultados son aún más preocupantes en matemáticas: el 49% de los adolescentes en el país no obtuvo un mínimo satisfactorio, en contraste con el 23% promedio en la OCDE. Si bien se trata de rezagos del sistema escolar que debiesen abordarse desde ahí, la capacitación también puede ofrecer espacios formativos que ayuden a cerrar estas brechas.
Desde lo laboral también existe un conjunto de intervenciones, algunas de las cuales han sido evaluadas en términos de su impacto y eficacia. Una de ellas es el Subsidio al Empleo Joven (SEJ) creado el año 2008 (Ley 20.338). El SEJ beneficia a trabajadores entre los 18 y 25 años de edad, ya sea trabajen en forma dependiente o independiente, que tengan sus cotizaciones al día, y pertenezcan al 40% más vulnerable de la población según el Registro Social de Hogares. El subsidio cubre a personas cuyas remuneraciones brutas no alcancen los 453 mil pesos mensuales. El pago es variable dependiendo de la remuneración del trabajador, y equivale al 20% del salario en el caso de percibir el ingreso mínimo legal mensual (esto es, un subsidio de cerca de 57 mil pesos mensuales). En la actualidad, unos 300 mil jóvenes se benefician de este subsidio.
El SEJ también entrega un aporte al empleador, de modo de ayudarlo a cubrir la remuneración del trabajador joven y las demás obligaciones asociadas a ella. El beneficio al empleador también depende del monto del salario; equivale a un 10% de la remuneración bruta cuando ésta es igual al salario mínimo. Este subsidio implícitamente conlleva un salario mínimo diferenciado por edad, pues el costo de la remuneración que enfrenta el empleador es menor al mínimo en este grupo de trabajadores. En términos generales, los efectos de la normativa de salario mínimo, positivos y negativos, son más relevantes entre los trabajadores de menor productividad, típicamente los jóvenes y los trabajadores de menor calificación. Por eso, algunos países como Australia, los Países Bajos y el Reino Unido han normado un salario mínimo menor para jóvenes que para los adultos. Chile también ha instaurado uno, pero sólo cubre a los trabajadores menores de 18 años, y alcanza los casi 215 mil pesos (versus los 288 mil que regula las remuneraciones de los trabajadores adultos). Una alternativa de menores costos políticos es la de subsidiar el empleo de estos trabajadores, que es la ruta que ha seguido Chile.
El Subsidio al Empleo Joven fue evaluado por el Centro de Microdatos de la Universidad de Chile en el año 2012, mostrando un impacto positivo sobre la participación laboral de los jóvenes (entre 2,7 y 3 puntos porcentuales) y sobre el empleo juvenil (de 2,1 a 4,5 puntos porcentuales) con un mayor impacto en la parte baja del ciclo. El estudio no obtuvo diferencias en estos efectos por género.
El Estado chileno entrega otros subsidios a la contratación de jóvenes, además del SEJ, para fomentar el empleo formal juvenil. Uno de ellos es el subsidio creado en la reforma al sistema previsional del año 2008 (Ley 20.255), que consiste en un subsidio a la contratación formal dependiente de trabajadores entre los 18 y 35 años de edad, equivalente al 50% de la cotización previsional calculada sobre la base de un ingreso mínimo, para quienes perciban remuneraciones hasta 1,5 ingreso mínimos y tengan no más de 24 cotizaciones acumuladas en el sistema previsional, además de sus cotizaciones de seguridad social al día. Asimismo, la remuneración de los trabajadores debe ser menor o igual a 1,5 ingresos mínimos mensuales. Además de promover el empleo formal entre los jóvenes, el programa busca elevar la acumulación de fondos previsionales por parte de estos trabajadores. Unas 16 mil personas perciben este beneficio. Cabe destacar que este beneficio no es compatible con la recepción del SEJ. No se conoce de evaluaciones de impacto de este programa.
Los jóvenes vulnerables también tienen acceso a un conjunto de programas de capacitación en oficios. Estos han mutado y hasta cambiado de nombre en el tiempo, pero sus precursores han tenido buenas evaluaciones de impacto. Por ejemplo, el programa Jóvenes Bicentenario que atendía a jóvenes vulnerables entre los 18 y 29 años de edad, y que ofrecía entre 400 y 800 horas de capacitación en el aula y 360 horas de práctica, generaba un impacto de 13 puntos porcentuales de mayor el empleo y de 9 puntos porcentuales de menor inactividad juvenil (Acero et al., 2010). El programa Chile Joven, de similares características, también mostró un impacto positivo, tanto en los ingresos (impacto de 26%) como en la empleabilidad (21%) de jóvenes de escasos recursos de entre los 16 y 24 años de edad (Aedo y Pizarro, 2004). Ambos programas han sido cerrados y reemplazados por los programas Aprendices, de Capacitación en Oficios y Más Capaz (éste último también será descontinuado).
La Comisión Revisora del Sistema de Capacitación e Intermediación Laboral en el 2011, también conocida como la Comisión Larrañaga, evaluó los programas de Capacitación en Oficios para jóvenes vulnerables, con un foco particular en quienes han abandonado la educación formal, y que son impartidos por organizaciones sin fines de lucro. Estos programas también combinan enseñanza en el aula con experiencias prácticas, a lo que se agregan tutorías especializadas, subsidios al transporte y la alimentación e intermediación laboral. La evaluación detectó un impacto positivo en salarios y en la empleabilidad de jóvenes.
Por su parte, el programa Aprendices beneficia a jóvenes desempleados entre los 15 y 25 años de edad por un plazo máximo de 2 años. Es un programa que combina componentes teóricos entregados en el aula y componentes prácticos por medio del trabajo en la empresa. A través de este contrato, la empresa capacita y forma al aprendiz bajo la supervisión e instrucción de un trabajador experimentado (un “maestro”). También debe contratar a un Organismo Técnico de Capacitación (OTEC) para que entregue en el aula, habilidades que no se aprenden en el puesto de trabajo. A cambio, la empresa recibe una bonificación del Estado una bonificación mensual de un 50% de un ingreso mínimo mensual durante los primeros 12 meses de vigencia del contrato. También percibe por una sola vez, un pago de hasta 10 unidades tributarias mensuales (unos 480 mil pesos) por aprendiz, para financiar los costos de la enseñanza en el aula. No existen evaluaciones de impacto en Chile de este programa, pero de acuerdo a Fazio et al. (2016) los jóvenes en América Latina y el Caribe ganan experiencia y desarrollan habilidades a través de este tipo de programas. Es posible que ello se deba a que la capacitación que recibe el aprendiz está alineada con las necesidades de la empresa, asegurando así su pertinencia.
Estas evaluaciones son promisorias e invitan a revisar los programas existentes para hacerlos más eficaces. En particular, es importante preocuparse de que las capacitaciones estén alineadas con la demanda de los empleadores potenciales. Asimismo, es importante reformar muchos de los procesos de adjudicación de cursos desde SENCE, de modo de fomentar la competencia entre OTECs. También es relevante crear mecanismos para orientar vocacionalmente a los jóvenes y para informarlos de manera más precisa sobre las oportunidades laborales a las que pueden acceder, así como a los costos y retornos asociados a las opciones de capacitación existentes, incluyendo información sobre las temáticas y las OTEC que imparten los cursos.
El Estatuto Laboral para Jóvenes y el empleo juvenil
El Estatuto Laboral para Jóvenes no ha estado exento de discusión en el Congreso y en los medios de comunicación. La OIT, CONFECH, CPC y la CUT han entregado sus opiniones; por cierto, algunas más favorables que otras. En sus intervenciones, estas organizaciones han pedido considerar algunos elementos adicionales de protección, algunas de las cuales han sido incorporadas a través de indicaciones que han realizado tanto parlamentarios como el Ejecutivo.
Por ejemplo, los jóvenes contratados bajo esta regulación tendrán acceso al seguro de cesantía y podrán acceder al esquema de indemnizaciones al que acceden los demás trabajadores, considerando toda su antigüedad. Asimismo, al igual que en la norma general, los contratos a plazo fijo que se renueven más de una vez pasarán a ser indefinidos. También se extendió a estudiantes de 18 a 28 años, en vez de hasta los 24 como estaba contenido en el proyecto original.
Cabe notar que, de aprobarse la ley, el contrato no debiese resultar más barato para el empleador que uno firmado bajo las normas generales, con el fin de evitar la sustitución por trabajadores que no son jóvenes estudiantes. No obstante, esto pudiese suceder dado que el Estatuto no permite el recargo de horas en domingos y festivos, ni la contratación de horas extraordinarias.
En todo caso, la dedicación a los estudios del trabajador quedará protegida pues el empleador tendrá el deber de entregar permisos para que el trabajador rinda sus evaluaciones académicas. También quedará expuesto a multas relevantes en caso de modificar unilateralmente la jornada del estudiante. Pendiente queda la posibilidad de que los jóvenes bajo este estatuto puedan sindicalizarse.
Un resguardo adicional que contempla la nueva versión del proyecto es que el Consejo Superior Laboral, creado recientemente, deberá evaluar el Estatuto durante sus primeros tres años de funcionamiento.
Este proyecto de ley viene así a complementar otras iniciativas para la empleabilidad juvenil que ya están activas como las descritas en la sección previa. El Centro de Políticas Laborales de la UAI propuso una medida en esta línea en su trabajo “Hacia una Nueva Legislación Laboral” en el año 2011 en el contexto de la revisión de la regulación de las jornadas parciales. El Estatuto es una iniciativa valiosa, que puede apoyar a jóvenes que trabajan y que desean estudiar, pero que no pueden porque deben cumplir jornadas laborales rígidas, y a aquéllos que, siendo estudiantes, tienen dificultades hoy para compatibilizar sus estudios y el trabajo.
Referencias
- Acero, C., Alvarado, M., Bravo, D., Contreras, D., & Ruiz-Tagle, J. (2010). Evaluación de Impacto del Programa de Jóvenes al Bicentenario para la Cohorte de Participantes en el año 2008. PNUD.
- Aedo, C. y Pizarro, M. (2004). Rentabilidad Económica del Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes Chile Joven. INACAP y MIDEPLAN.
- Bassi, M., usso M.; Urzúa S., y Vargas J. (2012). Desconectados: Habilidades, Educación y Empleo en América Latina. Washington, DC: Inter-American Development Bank.
- Comisión Revisora del Sistema de Capacitación e Intermediación Laboral (2011). Informe Final.
- Fazio, M. V., Fernández-Coto, R., y Ripani, L. (2016). Aprendices para el siglo XXI: ¿un modelo para América Latina y el Caribe? Washington, DC: BID.